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完善我国突发重大公共卫生事件的信息公开制度

发布时间:2020-05-06

来源:《山东创新智库》

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行政机关所制作或获取的突发重大公共事件信息属于应依法公开的政府信息。根据我国《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等的规定,突发公共卫生事件的信息有一个逐步形成与发展的过程,也是一个逐步认识的过程。对于起始阶段的突发公共卫生事件信息的公开权力属于国务院卫生行政部门,也可以经由国务院卫生行政部门授权由省、自治区、直辖市卫生行政部门行使;行政机关公开突发重大公共卫生事件信息应遵循“公开为常态,不公开为例外”原则,在遵守国家秘密、尊重商业秘密以及个人隐私等前提下尽可能公开突发重大公共卫生事件的相关信息;行政机关公开突发重大公共卫生事件信息应当及时、准确,遵守法律法规规定的信息发布或公开的时限,否则可能因“瞒报”、“缓报”等情形而受法律追责。

一、突发重大公共卫生事件信息的生成及其性质

突发重大公共卫生事件信息的形成是一个过程,除了疫情事件本身的发展具有过程性外,还有人对其的认识是一个过程,而这个过程的长短决定了政府突发重大公共卫生事件信息发布的时机。

重大公共卫生事件信息不同于一般信息,而重大传染病信息也不同于其他疾病的信息,它的发布对社会产生重要影响,政府部门必须采取慎重的态度。这次武汉疫情,国家卫生健康委员会将其定性为乙类传染病,但按照甲类传染病采取预防与控制措施。

我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《传染病信息报告工作管理规范》《传染病监测信息网络直报工作技术指南》均明确规定传染病信息的报告、通报与公布制度。重大公共卫生事件信息的报告机制是突发重大公共卫生事件信息生成的重要途径,报告程序基本如下:

第一,报告主体。《传染病防治法》规定,一切单位或个人发现传染病人或疑似传染病人都应向疾病控制机构或医疗机构报告。但在实际运作中各级各类医疗机构、疾病控制机构、采血机构、卫生检疫机构及其人员通常是传染病信息的最早报告者。国家卫生计生委2015年修订的《传染病报告信息规范》规定,“各级各类医疗卫生机构为责任报告单位;其执行职务的人员和乡村医生、个体开业医生均为责任疫情报告人。”

第二,疾病控制机构进行调查、核实。医疗机构或者其人员向所在地疾控中心报告后,由当地疾控中心安排专家来调查、核实。

第三,卫生行政管理部门上报。当地疾控中心进行调查、核实后,如果认为疫情属于“甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时”,应当及时报告给当地卫生行政管理部门,由当地卫生行政管理部门报告给当地人民政府,同时报上一级卫生行政管理部门和国务院卫生行政管理部门。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定,采用电话或传真报告,能够采取网络直报时采用网络直报;《传染病信息报告工作管理规范》也作出如此规定。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定,“国家建立突发公共卫生事件应急决策指挥系统的信息、技术平台,承担突发公共卫生事件及相关信息收集、处理、分析、发布和传递等工作,采取分级负责的方式进行实施。”

国家卫健委作为中国最高卫生行政主管部门,掌握了武汉疫情发生发展过程的诸多信息。根据我国《政府信息公开条例》第2条的规定,它就属于政府信息,是最高国家卫生行政机关在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保持的信息。除了国家卫健委,在这次突发重大公共卫生事件中,各级政府卫生行政管理部门如湖北省卫健委、武汉市卫健委、江汉区卫健委等在其履行职责过程中制作或获取的信息,都属于《政府信息公开条例》中应当依法公开的信息,根据《政府信息公开条例》规定的职责范围依法公开。

二、突发重大公共卫生事件信息的公开主体

突发重大公共卫生事件信息的公开主体,在两层意义上使用:一是突发重大公共卫生事件起始信息的发布或公开主体;二是突发重大公共卫生事件发生后一些预警、应对等信息的发布与公开主体。

《传染病防治法》第38条规定了国家建立传染病疫情信息公布制度,“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《传染病防治法》是全国人大常委会制定的法律,效力等级高于国务院制定的行政法规《政府信息公开条例》,其第38条的规定“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”适用于武汉这次突发重大公共卫生事件。这一条不难理解,如果在没有明确授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门发布传染病疫情信息,则该权力只能由国务院卫生行政部门行使。《突发公共卫生事件应急条例》第25条和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条对传染病疫情信息公布主体也作出相同的规定。

也有不同的法规规章作出了不同的规定,如《政府信息公开条例》第20条第12款规定,行政机关应当主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”,根据这一条规定,武汉市人民政府或者湖北省人民政府及其卫生行政部门是有权力公布突发重大公共卫生事件信息的。不仅如此,原卫生部2006年修订的《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》关于发布制度的第2项的规定,“辖区内发生重大(Ⅱ级)突发公共卫生事件后,各省、自治区、直辖市卫生行政部门在地方政府应急指挥部的统一指挥下,向社会发布本辖区内突发公共卫生事件信息,并配合宣传主管部门做好舆论宣传和引导工作。”根据该条规定,湖北省卫健委可以发布或公开此次突发重大公共卫生事件信息。但以上两部文件效力等级较低,分别属于国务院的行政法规与部门规章,其位阶低于国家法律《传染病防治法》,且规定与上位法相冲突。

以上是从第一种意义上理解突发公共卫生事件信息的发布或公开主体的问题,即从传染病暴发、流行时看突发重大卫生事件信息的发布或公开主体是国务院卫生行政部门。还存有第二层意义,即在突发公共卫生事件发生后,县级以上人民政府卫生行政部门在自己的职责权限上可以发布与疫情有关的信息。在疫情发生后,根据《传染病防治法》、《政府信息公开条例》等的规定,地方各级人民政府卫生行政部门可以发布其职责范围内的疫情信息,如各省、自治区、直辖市、设区的市、县级人民政府卫生行政部门发布的疫情数据。

三、突发公共卫生事件信息的公开范围

我国《政府信息公开条例》第19条明确规定政府应当主动公开信息的基本原则,即“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开。”涉及突发公共卫生事件信息的是该条例第20条第12款,即比较抽象与原则地规定“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条将其规定细化为具体5项内容,包括突发重大公共卫生事件的性质、原因、发生地及其范围、发病人员及其范围、采取的相关的处理措施及控制情况等。

发端于武汉的这次新冠疫情,属于特别重大的突发公共卫生事件,政府在主动或积极公开的信息上存在做得不够或者说有待改进的地方,包括政府信息公开平台的建设不够健全、相关的信息严重不对称、医院缺少基本的求助设施、病人找不到可以接受治疗的医院、社会志愿组织缺少统一协调、武汉医疗资源奇缺等等,导致疫情事态扩展严重。《国家突发公共卫生事件应急预案》明确处置保障,其中第一项就是建立“信息系统”的技术保障,它明确建立应急指挥的信息平台,建设医疗救治信息网络。

在强调“公开为常态,不公开为例外”的原则以及政府信息主动公开的范围时,要求在突发公共卫生事件中注意信息公开的尺度,这是紧急状态法治的底线要求,即在公开的同时,要注意其合理的范围,不应公开的信息不得对社会进行公开。

《政府信息公开条例》第14、15、16条规定了几种类型的信息不得公开:一是属于国家秘密的信息;二是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定的信息;三是属于商业秘密的信息;四是属于个人隐私的信息;五是行政机关内部的事务性信息;六是行政机关的过程性信息。

我国各地发布的疫情信息内容差别较大,有的数据很详细,有的数据很粗泛。

《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》三部法律法规只规定了疫情信息披露的义务主体,并未对地方政府发布疫情的详细程度做出规定。导致公布疫情信息时,有些省份对确诊病例的信息发布过度,内容涉及到居住地区、性别、年龄、发病原因、发病日期、确诊状态、治疗状态、疫情聚集等多方面特征。应该说这些做法是不适当的,侵害了公民个人的隐私权,在维护整体利益、公共利益的同时,也应尊重公民的个人隐私。在突发公共卫生事件发生的非常时期,只要不涉及他人隐私,突发公共卫生事件的公开当然是越详细越好。

四、突发公共卫生事件信息公开的时效

突发公共卫生事件,不仅会对社会大众的身体健康和生命安全造成威胁,也会对国家的经济发展与社会生活秩序稳定产生不利影响,要将突发公共卫生事件对社会造成的影响降到最低,及时有效的信息公开是非常必要且重要的。

《传染病防治法》第38条规定建立传染病疫情公布制度的同时,也要求“公布传染病疫情信息应当及时、准确”;《突发事件应对法》第10条规定了突发事件应急处理的“及时”原则,第53条规定了“统一”、“准确”、“及时”发布突发事件发展的动态信息及应对处置信息;《政府信息公开条例》第6条也规定,行政机关应当及时、准确地公开政府信息。该条例第26条规定,一般的政府主动公开的信息须在政府信息形成或变更之日起20日内公开,除非其他法律法规有特别的规定。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第3条规定突发公共卫生事件信息报告要“快速准确、安全高效”,第7条规定要“及时”、“如实”报告疫情信息,“不得瞒报、缓报、谎报或者授意他人瞒报、缓报、谎报。”何谓“及时”、“准确”。

“及时”,有解释称,及时是政府信息公开的时间上的要求,政府信息公开的及时性,就是要求政府信息尽可能在“有效期内”公开。也有认为政府信息公开的及时性,包括两个方面:第一,用于公开政府信息的方式必须能够做到及时更新;第二,行政机关公开政府信息必须遵守时限要求。

“准确”是针对政府信息公开的内容而言,根据《政府信息公开条例》的规定,“准确性”要求行政机关不得公布虚假信息;尽量避免公开错误或不真实的信息;及时澄清发布或公开的不完整的、不准确的信息。

从该次突发公共卫生事件发生的时间上推论,武汉市卫生行政部门、武汉市人民政府等存在一定程度的缓报或瞒报的问题,或者对该问题没有引起足够的重视。现有的法律法规规章对突发公共卫生事件信息的报告都是以小时的时限来设计的,根据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第18条、第19条的规定以及《传染病信息报告管理规范(2015)》的规定,关于突发重大公共卫生事件信息的报送时效梳理如下:

第一,责任单位和责任报告人在发现“发生或可能发生传染病暴发、流行的”,应当在2个小时向所在地县级人民政府卫生行政部门报告;

第二,医疗机构或责任人所在地的县级人民政府卫生行政部门应当在2个小时向本级人民政府报告,并同时向上级卫生行政部门以及国务院卫生行政部门报告;

第三,县级以上人民政府在接到报告2小时向上级人民政府报告;

第四,省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告后1小时向国务院卫生行政部门报告;

第五,国务院卫生行政部门对可能造成重大影响的突发事件应立即向国务院报告。

另外《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》还规定,有条件的地方可以采用网络直报方式,时效也是2小时。从法规规章规定的时效上来看,这种规定是非常合理的,如果能根据这个法律法规规定的时效,国家卫生行政部门及时通过各种方式公开政府信息,这次突发公共卫生事件可以更早一点采取预防与控制措施。那么,这其中是否存在“瞒报”、“谎报”、“缓报”的问题,有必要根据法律法规来进行问责追责的。

本文作者:

汪全胜:山东省智库高端人才,山东大学威海法学院党委书记,教授,博士生导师

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